许璐 韩雨宁
摘 要：政策措施落实情况跟踪审计是国家审计治理体系和治理能力现代化的重要路径，是新时代国家治理对审计提出的新要求。政策措施落实跟踪审计已成为审计机关的法定职责和重要任务。着眼分析基层审计政策措施落实情况跟踪审计遇到的问题并进行归类梳理，从“三个关注”视角提出政策落实情况跟踪审计的重点，从“提升三性”视角为推动跟踪审计改革创新发展提供优化路径。
关键词：政策措施落实情况 跟踪审计 优化路径
中图分类号：F239
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2023）03-087-02
政策措施跟踪审计在保障国家重大战略推进、重大政策执行、重大任务落实、重大项目建设、重点资金使用中发挥着关键作用[1]，是推动审计领域治理体系和治理能力现代化的重要组成部分[2]。工作落实不到位，任何政策、方针、措施都会白费，再伟大的任务目标也难以实现。国家对各项重大措施政策实施情况作出审计，根本目的是为推动跟踪审计发展创新，促进国家治理目标实现并落实宏观经济政策的发展，从而全面推动经济社会可持续发展、高质量发展[3]。对于基层审计机关而言，当前政策措施落实情况审计处于探索阶段。立足实际探讨政策落实情况审计存在的问题、审计重点和优化路径至关重要。
一、政策措施落实情况跟踪审计价值分析
（一）以审计监督推动政策举措的落实度
国家审计是国家政治制度的重要组成部分，审计机关依据宪法规定依法独立行使审计监督权，担负着对各级政府和部门政策落实情况常态化监督的重要职责。政策措施落实情况跟踪审计就是对各级政府部门落实政策过程中使用的各类资金、资源进行常态化的跟踪审计监督[4]，在一定程度上对各级政府部门的权力加以约束，清除政策传递过程中的“中梗阻”现象，提高政策的落实力度，做到政令畅通，切实将政策制定目的更加高效地传递到政策执行最底层。
（二）以审计监督提升政策落实的阳光度
与执行主体有关的政府部门需要在政策下发后对其进行公示，并进行宣传解读和推广。与此同时，公众和利益相关单位作为执行目标群体，可以按照政策内容来采取相应的行动从而实现政策目标。在对政府部门进行审计监督过程中，审计能够在政府部门之间、政府和社会相关利益者之间搭建起沟通桥梁，加深各方主体对政策理解的深度，解决目前出现的信息不对称、沟通不畅通等问题，维护相关利益群体的知情权，使政策执行更加阳光透明。
（三）审计监督减少政策落实的偏离度
鉴于政策措施具有时效性，要确保有效落实，必须通过相关部门及地方政府及时的组织实施。审计通过监督政府相关政策部门执行政策是否恰当及时，政策执行主体是否在原政策基础上擅自增加额外条件，揭示政府部门有无庸政、懒政等现象，有无不作为、无政绩的情况，对政策解读是否偏离政策原意的现象。通过审计结果及时反馈执行效果，纠正不同部门和单位偏离政策方向的行为偏差，促进政策措施持续改进，提高政策措施实施效果。
二、政策落实情况跟踪审计中存在的问题
（一）审计制度还没有完全建立健全
作为一种新的绩效审计模式，政策措施落实跟踪审计目前还没有规范的格式和标准。尤其在基层审计机关中开展政策措施落实情况审计，缺乏相关的操作指南、指导意见、政策文件等标准的制度机制[5]，跟踪审计还不具备有效性及权威性，有关审计制度体系亟需要健全完善。
（二）审计力量专业性、综合性还不够强
当前，基层审计机关的审计人员专业知识结构不够多元复合，能力素质综合的复合型人才亟需配备。审计人员接受系统化、规范化的审计培训缺失，审计人员对审计政策和审计流程把握程度不一。实际上，政策落实跟踪审计工作的开展对审计人员专业的要求，并不应仅限制财务审计专业，而是需要知识面广、能力多元、能及时掌握政策动向的符合型人才。
（三）审计对象及范围还不够聚焦
政策措施落实情况跟踪审计的审计对象相比于常规审计的审计对象来说更为抽象，不限于某个单一的单位或部门，而是与政策落实相关的所有单位或部门。另外，政策措施审计范围更广、涉及的领域更多、内容更为丰富。
三、政策措施落实情况跟踪审计的重点
（一）重点关注政策措施落实的全过程
审计调查阶段要全面梳理本级政府各部门承担各项政策措施任务情况，结合各部门“三定方案”確定各部门职责和各项政策的任务分工，逐条核实部门制定具体落实措施、任务分解、工作开展和完善制度保障等情况。本文充分借鉴研究型审计思维[6]，提出审计过程中要关注的重点。第一，关注各部门是否有效制定具体落实措施、及时剖析任务，任务落实有无具体时间安排、路线图和进度要求，责任人和问责机制是否明确，政策措施落实中是否存在慢作为、不作为等问题。第二，关注是否有切实可行的任务落实措施，审查有无存在会议上传下达，仅仅以文件落实文件等问题。第三，关注主管部门对各项任务的执行过程是否规范，一一核对各项任务的执行情况。深入分析任务未按时完成的原因，被审计单位对于未完成的任务有无下一步工作计划和安排；
是否存在任务落实暂时搁置的问题，按照业务流程找到问题搁置或进展缓慢的节点，仔细分析搁置的原因，明确责任主体。
（二）重点关注政策措施落实的重大工程、重点资金
重大工程和重点资金都是政策措施执行的重要载体，也是审计最重要的切入点，审计机关可以充分发挥传统财政财务收支审计的优势进行审计，可以对措施落实情况做初步评价。一是关注重大工程。关注工程实施进度缓慢、项目配套资金长期闲置和重大资金配套不到位等，揭露各级政府部门存在的慢作为、不作为等问题；
关注项目基本建设程序的执行和招标条款的适用，重点是施工前项目的核查、工程竣工验收程序、建筑和材料设备供应投标书的提交和投标的提交以及合同的签署；
关注项目管理实施和预算评估，注重项目质量控制、成本控制、工期管理。二是关注重点专项资金。关注项目专项资金设立目标的明确性、资金分配方式的科学性、资金划拨的及时性，以及是否存在项目进展缓慢等影响政策措施“落地”的问题；
关注资金使用，主要审核与政策执行相关的具体手段的使用是否符合法规的范围和目的，有无截取、挪用、弥补办公经费不足等违规行为；
关注大型建设项目，重点对建设资金专款专用和专账核算情况、工程款支付及建设单位管理费使用情况进行审计。
（三）重点关注政府政策措施的综合协同情况
政策措施落实过程中，审计应重点协调各级政府、政府内部不同部门针对同一目标、同一行业、同一区域的政策落实情况[4]，注重各级政府部门之间有无政策碎片化、多头管理、部门利益不一致等问题。基于审计的独立性，客观评价政策协调度，分析造成协调程度不高的主要原因，针对性地向相关政府部门和上级主管部门提出政策调整建议，健全政策体系，提升政策协调性，使不同政策共同发展，保障政策利益相关群体顺利落实政策目标。
四、政策措施落实情况跟踪审计的优化路径
（一）加强统筹谋划，提升审计跟踪方式科学性
采用复合式方法，将政策措施跟踪审计中的部分事项编入正在进行的审计项目实施方案中，与财政审计、经济责任审计等方式相结合，采取总量不变，分量审计的模式，保证审计的高效性。采用交叉式方法，集中调动地方审计力量，实现省与省、市与市、县与县中间的交叉审计，保证审计结果真实可靠，审计工作更加严肃独立。采用大数据审计方法，研究建立审计对象数据库管理系统，收集整合审计对象相关情况，实施动态管理，为科学制订审计计划提供前提。
（二）强化督查整改，提升跟踪审计成效性
审计程序应采取不同的审计方法，采用节能性方法提升成效，对组织领导、工作计划、审计报告等采取統一手段，根据审计人员特性和不同类型的审计，合理配置审计人员、抓重点审计内容、混合编组组织模式、更高效、科学地执行审计任务。审查数据、相关资料等时，可以采用发放调查表、召开座谈会、实地调查走访等方式，更深入地了解实际情况，对审核过程中发现的问题，提出切实可行的整改意见，推动建立对账销号机制，具体整改情况反映在下季度审计报告中。
（三）明确目标职责，提升跟踪审计人员责任性
要对标对表有序推进，确定审计任务整改的时间节点，明确目标任务和对应的责任，主动监督各部门整改情况，确保各项重要审计任务在预定的时间节点上高质量完成。要明晰重点关键，抓住问题突出部门的要害环节和责任主体，切实把审计责任担起来，压牢压实审计工作主体责任。要及时公布政策审计结果，对未能有效落实见效的人员和部门在一定范围内进行公布，切实提升社会公众对政策落实情况的知晓度，充分发挥好审计监督的利剑作用。
[基金项目：2022年度教育部人文社会科学研究青年基金项目（22YJC880093）；
2020年度江苏省社科基金项目（20JYC011）；
江苏省教育科学“十三五”规划重点资助课题（X-a/2020/02）]
参考文献：
[1] 魏强，剧杰，孙亚男，丁保利，李萌，钱琨，杨宇婷.政策措施落实情况跟踪审计深化路径研究[J].审计研究，2022（02）：3-10.
[2] 余应敏，孙钰鹏，黄静，等.国家治理现代化视角下政策措施落实情况跟踪审计研究[J].审计研究，2022（02）：11-18.
[3] 审计署武汉特派办课题组，程光.国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计创新与发展研究[J].审计研究，2018（04）：18-23.
[4] 史吉乾.政策措施落实情况审计的重点和方法探讨[J].审计研究，2016（01）：17-21.
[5] 徐丽娜.基层审计机关政策措施落实情况跟踪审计的问题及对策[J].商，2016（05）：121.
[6] 李曼，魏小娟.重大政策措施落实情况审计现状及研究型审计的实现路径[J].财会月刊，2022（23）：112-118.
（作者单位：许璐，镇江市京口区审计局；
韩雨宁，江苏大学教师教育学院 江苏镇江 212000）
[作者简介：许璐，镇江市京口区审计局党组成员、财政审计科科长，中级审计师，研究方向：审计管理；
韩雨宁，江苏大学教师教育学院硕士研究生，研究方向：大数据管理。]
（责编：贾伟）
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