李雅娟 妮妮美朵 邓亚净
为了全面实施以“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略，西藏全力促进农牧业全面升级、农牧区全面进步、农牧民全面发展。为加快实现农牧业农牧区现代化，实现各民族共同富裕，建设美丽幸福西藏，西藏围绕稳定、发展、生态、强边四件大事，着力推进“四个创建”，统筹推进农牧区产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，深入推进边境振兴。
党的十九大报告两次提到了“乡村振兴战略”，并将其列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一。党的二十大报告把“全面推进乡村振兴”作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分。2022年是西藏面临社会、经济重大考验的一年，受新冠疫情的影响，多项工作延后进行。面对任务更重、难度更大、要求更高的推进乡村振兴战略任务，西藏始终把不发生规模性返贫底线作为首要任务，巩固提升脱贫成果，把脱贫攻坚成果与乡村振兴进行有效衔接，不断优化制度设计，加强政策保证，初步实现了衔接的平稳过渡。
本报告聚焦2022年西藏推进乡村振兴战略的重要工作，从政策支持、防止返贫、村容村貌建设、农村集体经济发展四个方面的工作进展和取得的成效进行报告。
不断完善顶层设计，为乡村振兴提供制度保障
为深入推进乡村振兴战略，西藏在2022年5月26日自治区第十一届人民代表大会常务委员会通过《西藏自治区乡村振兴促进条例》，条例共分为十一个部分，涉及产业发展、生态宜居、乡风文明、乡村治理、边境建设、城乡融合、人才支撑、 保障措施、监督考核等多项内容，其中边境振兴是西藏提出的又一创新性举措。以人、地、物为基点，加强民生建设，强化军地统筹协调，推进强边固边，促进边疆发展，确保边防巩固边境安全，推动边境乡村振兴，建设戍边乡村。以军民共发展推进边境振兴，使人才留得住，待得下，真正实现固边兴边富民。
城乡二元结构一直是西藏城乡融合，缩小城乡贫富差距的难点，全面推进乡村振兴战略，正是为解决农业如何发展、农民如何稳定增收、农村如何建设。在《西藏自治区乡村振兴促进条例》中，明确指明城乡融合发展方向，通过建立健全城乡融合发展体制机制，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，实现城乡要素平等交换，双向流动。
西藏七市（地）按照自治区脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的总设计，制定完善市级层面的发展规划，以“巩固、提升、衔接”为要点制定出台多项因地制宜的方案办法，确保在过渡期内防止返贫、监测帮扶、政策抓实落地。
例如那曲市制定出台《那曲市关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的工作方案》《那曲市防返贫风险分析研判和协同处置工作协调机制》《那曲市乡村振兴局关于丰富载体加强巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接宣教工作方案》《关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接考核暂行办法》《那曲市树立农牧民新风貌行动实施方案》，保障了过渡期内主要帮扶政策总体稳定；
在政策确保落实方面，那曲市按照“中央统筹、省负总责，市县乡抓落实”和“五级书记抓乡村振兴”的工作机制，根据那曲市委关于调整市委农村工作领导小组（市委实施乡村振兴战略领导小组）要求，进一步压实党政一把手实施乡村振兴战略的政治责任。同时建立了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接补助资金项目建设手续优先办理审批单位负责人联络员机制，明确一名县处级领导干部和一名科级干部跟踪衔接资金项目疑难问题，统筹协调推进乡村振兴项目及时落地。
持续稳定促增收，巩固提升脱贫攻坚成果
在推进乡村振兴战略中，收入直接关系农牧民的生活水平程度，是衡量政策落地有效性的重要指标。脱贫攻坚成果作为推进乡村振兴战略的基础，关键是如何巩固并提升，最直接的体现就是农牧民收入的持续稳定增长。增长的难点在于脱贫人口，既是为了防止规模性返贫，也为了实现全面建成小康社会奠定坚实基础。西藏充分认识到脱贫人口持续稳定增长的重要性，制定《西藏自治区脱贫人口增收行动实施方案（2022—2025年）》，实施“11371”工作机制，以加大资金投入、产业提档升级、强化就业帮扶、加强金融惠民、加大消费帮扶、兜牢民生底线、激发内生动力等七个方面具体举措，有效实现了脱贫人口持续稳定增收。
一是加大资金投入力度。积极争取中央财政资金，进一步加大涉农资金整合力度，使“力往一处使”，减少碎片化浪费。在巩固拓展脱贫成果的同时，大力支持产业发展，补齐特色产业发展中技术薄弱、设施简陋、营销渠道窄等短板。如2022年堆龙德庆区整合中央、自治区、拉萨市、本级涉农资金共计30185.80万元，用于全区生产发展（含产业项目）类、农村基础设施类、生态保护和建设类、扶贫贷款贴息方面共计14个项目。堆龙德庆区以“美丽乡村·幸福家园”建设行动计划为抓手，其中针对巴热村和昂嘎村的短板，实施人居环境整治项目2个，总投资8040.36万元。针对帮普、南巴、顶嘎、加木、常木等村短板，实施人居环境整治项目8个，总投资34195.63万元。
二是产业提档升级。大力发展特色产业，以农业和“非农业”为产业支撑，“两条腿”走路。农业方面，建设一批以青稞、牦牛、藏羊、高原绿色蔬菜等西藏特有品种的产业带，积极发展加工和物流业，建立一批高质量产业园区，形成规模化产业，以此打开内地高原特色农牧业市场。非农业方面，充分利用西藏特有的藏族元素和文化底蕴，发展特色文化旅游业和民族手工业，以彼之长补彼之短，加快推进一二三产业融合，科学健全联农带农惠农利益联结机制，将脱贫群众增收联结在产业链上。2021年，西藏投资61.91亿元，建设711个种养殖业、旅游业等富民产业项目。2022年，入库储备产业项目178个，完成投资180.54亿元。
三是强化就业帮扶。以加强项目建设广泛吸纳就业，在建设项目中，鼓励使用当地合法车队和本地劳动力，实现在“家门口”就业。以工代赈方式（严格按照不低于中央资金15%的比例发放劳务报酬），解决脱贫人口就业难问题；
以技能培训转移就业，采取订单式、定向式、委托式、以岗代训等培训模式，力争实现技能培训一人、转移就业一人、稳定增收一户。提高劳务输出组织化程度，落实好脱贫人口就业创业、培训补贴政策。以援藏帮扶拓宽就业，为在校毕业生和“两后生”提供多种就业渠道，实现脱贫家庭子女转移就业；
生态保护岗位就业，继续实行脱贫攻坚期间生态保护岗位就业政策，健全崗位管理、奖惩机制，使生态保护岗位更加规范化、专业化。2022年底，西藏脱贫人口外出务工20.5万余人，提前完成全年20万人转移就业的目标任务，其中易地搬迁脱贫人口外出务工83985人，监测对象外出务工6185人。脱贫家庭“两后生”已就业8336人，就业率67.58%，历年累计就业12335人，脱贫人口参加就业技能培训共11354人，就业人数3790人。
四是加强金融惠民促增收。积极鼓励脱贫群众贷款创业，发展生产，金融机构落实好过渡期金融帮扶政策，加大对脱贫不稳定人群、边缘易贫人群、家庭收入低人群的信贷支持力度。同时加强脱贫人口小额信贷用途监管力度，使贷款用于发展生产。如人行林芝市支行在保持原有扶贫小额信贷5万元三年期1.08%利率政策不变的基础上，进一步引导扩大脱贫人口小额信贷投放范围，将边缘户、易返贫致贫户和有劳动能力的低收入人口纳入脱贫人口小额信贷支持范围。同时推出了《农户贷款实施绿色金融积分规则》，建立了“农牧户绿色金融档案”，使积分可用来换取增量授信、放款速度提升等优质信贷服务。2022年，“绿色银行”积分排名前16的农牧户均升级为“钻石卡户”，为其中13户发放“惠农e贷”480万元，单户最高贷款可贷80万元，50%的村民获得了授信额度增加35%。
五是加大消费帮扶促增收。积极动员政府、企业、学校等对脱贫地区产品的采购和服务消费。继续落实各级预算单位采购西藏当地农副产品不低于10%的比例预留年度食堂食材采购份额的工作要求。鼓励各级工会采购帮扶产品用于职工福利。实施“万企兴万村”行动，搭建企业与政府信息交流平台，建立利益联结机制。拉萨市制定出台《拉萨市“万企兴万村”行动计划》，紧紧围绕“美丽乡村、幸福家园”建设，建立与行政村“一对一、多对一”的帮扶机制，通过“企业+农户+基地”等形式，实施高效农业、特色种养殖、民俗旅游、农副产品精深加工及贸易、现代物流等产业项目，发展全产业链产业，助力提升乡村产业水平。
六是兜牢民生底线促增收。全面落实社会保障政策，动态调整农村低保、特困人员救助供养和残疾人“两项补贴”标准，做到应保尽保。持续巩固控辍保学成果，继续执行十五年公费教育和“三包”政策。健全重特大疾病医疗保险和救助制度，推进医療保障“一站式”结算。如2022年，曲松县坚定不移落实“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的重要要求。投入资金582万元，实施36个民生实事项目，群众总体满意度达99%。投入资金750万元，提升学校基础设施条件。曲松县藏医院通过市“一级甲等”民族医院创建评审，5个乡镇实现医保直接结算，孕产妇住院分娩率99.2%。开展文化惠民和文艺演出50场次。实现全民参保率保持在99%以上。
七是激发内生动力促增收。加强基层党建引领，持续推进乡风文明建设。以积极推广“积分制”为方法，开展树立农牧民新风貌行动，推动形成良好家风、淳朴民风、文明乡风。深化结对帮扶，对结对户在精神和物质上提供针对性帮助，以此解决被帮扶对象实际困难。
整治提升村容村貌，建设美丽乡村
自2018年起，西藏启动实施了“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略，推动实施乡村建设行动，启动实施了“百村振兴示范行动”，遴选人口相对集中、区位优势较好、基础设施较好、集体经济较好、有产业支撑的100个行政村，试点打造乡村建设的西藏样板，项目总投资20.48亿元。2022年，出台实施《西藏自治区乡村建设行动实施方案》，再次安排100个美丽宜居村和100个巩固提升村建设。以开展乡村治理活动为重要抓手，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，铸牢中华民族共同体意识。
2022年，西藏启动实施树立农牧民新风貌行动，选取3个县和300个村开展试点，主要内容突出树文明新风、改陈规陋习、建村规民约、兴优秀文化、美村容村貌，每个试点县安排1500万元用于人畜分离等新风貌相关项目，引导农牧民群众养成讲卫生、讲文明、讲进步的行为自觉、良好习惯。同时在整治环境上下功夫，投入财政涉农统筹整合资金87.4亿元，实施农牧区基础设施、公共服务设施项目618个。全面清理整治私搭乱建、乱堆乱放、残垣断壁、破损房屋等，提升村庄公共空间面貌。推进人畜分离村庄3209个，占总村庄数的58%。接续推进厕所革命，完成农牧区户用厕所改造22414座、问题厕所整改4029座。以那曲市为例，2021-2022年全市计划实施乡村振兴示范村、巩固提升村、整村推进村项目32个、总投资9.86亿元。结合那曲市2018年以来农村人居环境整治三年行动工作经验，那曲市将“厕所革命”与美丽乡村建设统筹考虑实施，合力推动农村卫生户用厕所改造。2022年那曲市完成2273户改厕任务。
发展壮大新型农村集体经济，赋能乡村振兴
习近平总书记强调，“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”农村集体经济是在集体产权制度改革的基础上将集体资源、资产、资金通过要素整合，以合作或联合的形式实现强村富民，达到共同富裕的目标，是社会主义公有制经济的重要形式。发展新型农村集体经济，既是实施乡村振兴战略的重要举措，也是盘活农村资产资源，以集成改革缩小城乡差距，实现从农民站起来到富起来、强起来的有效途径。
西藏自治区深入学习习近平总书记关于西藏高质量发展的重要指示精神，创造性提出“三区一高地”发展新遵循，走出一条符合西藏实际的高质量发展之路。在发展新型农村集体经济中，西藏以党建引领为主线，开展抓乡促村发展壮大新型农村集体经济的系列决策部署，创新基层党组织领导，集体经济牵头的工作联动机制。在谋发展、创增收中，村两委“一肩多挑”，以“集体经济+”模式为发展核心，发展林卡经济、村企合作经济、租赁经济等多元化模式，提高了农村集体经济效益，增加了农牧民收入，增强了村凝聚力。如拉萨市2021年，拨付扶持资金2000多万元，累计帮扶拉萨市54个经济薄弱村。林周县强嘎乡曲嘎强村在2021年将农户5886亩土地入股到村集体经济中，由集体经济组织统一种植饲草，统一机器收割并售卖。当年该村收割燕麦饲草干草13.2万余捆，饲草收益660万元，人均增收1万元左右。
政策建议
通过各级政府的艰苦努力，2022年西藏脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接过渡期取得一定成效，但产业支撑力不足、公共服务非均等化、人才供需差异化大等问题仍较为突出。因此，深入推进西藏乡村振兴，就要用增量改革促存量调整，推进乡村产业提档升级，在多元机制下提升农牧区公共服务效能，使脱贫攻坚成果巩固提升和乡村振兴有效衔接更加紧密。
第一， 优化升级特色农牧业赋能乡村振兴。一是构建现代化农牧业体系，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，优化农牧业产业区域布局，积极打造年楚河流域国家级青稞产业园区和“一江三河”流域的草业和蔬菜发展格局。推进标准化、规模化、集约化的牦牛、奶业、藏猪、藏羊等特色畜禽特色牧业产业发展，加强供销和加工各个环节，打造农牧业全产业链。二是完善科技支撑体系，加大基層农技人员培训力度，不断提升科技服务水平和能力。借助现代农牧业科技示范园区、国家现代农业产业园、灌区现代农业示范区等平台建设，提升农业科技成果转化应用能力。加强高原特色农畜产品的研创和开发力度。
第二， 集成改革深入推进乡村振兴。一是新型农村集体经济发展与农村宅基地改革相结合，打造“活力宅改”，建立宅基地有偿使用、流转和退出管理机制。对农民自愿退出的宅基地以土地复垦方式大力发展菜园、果园、采摘经济等，实现人居环境改善和农民增收双赢。二是积极鼓励农村集体经济抱团发展，推动农村集体经济组织作为独立法人参与市场经济活动，探索建立议事、财务、资产管理、投资等机制。三是构建农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价同市的入市机制，通过出租、转让、互换等方式盘活农村集体资源，增加村集体经营性收入，让资源转化资本，推进城乡一体化发展，促进乡村全面振兴。
第三，以公共服务均等化撬动乡村振兴。一是完善财政体制，加大涉农资金的整合力度，除此之外，在可调整范围内，使财政资金下沉，增加基层资金保障和可用财力，同时改善和创新转移支付制度，不断加大转移支付力度，使更多的财力用于基层，为基层公共服务建设提供资金保障。二是加强农牧区基础设施建设，推进乡村旅游聚集地、产业园区等重点公共区域交通建设，以“共享”模式加快推进农村物流节点体系建设，同时大力提升乡村医疗和教育水平。深化全民参保登记，完善登记和后期监测机制。三是完善公共服务标准化管理机制，从农牧民的角度出发规定基本公共服务的内容、服务标准和服务流程，引导各市（地）更加注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，建立公共服务标准化管理试点，以标准化兜底民生保障，达到公共服务均等化目标。
第四，完善人才支撑机制助推乡村振兴。一是完善人才引进机制，通过平台的搭建和相应政策的扶持，能引得进，留得住人才。对于毕业大学生，积极开展多场本土专项招聘会，最大限度招聘本土专业性人才，同时充分利用内地招聘会平台，积极参与，挖掘引进内地专业性人才，采取线上和线下两种模式，多渠道开展招聘工作。二是学校定向式批量培养，结合乡村振兴所需的生产、管理、经营等专业性人才。由政府引导，新型农业经营主体和学校达成合作意向，有针对性地批量培养有技术和专业性人才。三是建立基层党员组织干部与高素质农牧民双向培养机制，优化农村致富带头人的组织队伍。
作者简介
李雅娟 西藏自治区社会科学院农村经济研究所助理研究员，主要从事西藏农村发展、集体经济研究
妮妮美朵 西藏自治区社会科学院农村经济研究所研究实习员，主要从事西藏乡村文化研究
邓亚净 西藏自治区社会科学院农村经济研究所助理研究员，主要从事西藏乡村经济与社会民生发展研究
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