武英达，马威，郝慎思，杜秋洋，白夜*
（1.中国消防救援学院 森林草原火灾风险防控应急管理部重点实验室，北京 102202；
2.吉林森工临江林业有限公司，吉林 白山 134600）
2020年10月26日，《国家森林草原火灾应急预案》由国务院正式批复通过。同期废止由国务院批准、国务院办公厅在2012年12月印发的《国家森林火灾应急预案》，以及经国务院批准、原农业部在2010年11月印发的《全国草原火灾应急预案》。新《预案》在旧《预案》的基础上进行了较多内容的修改补充，本研究拟在分析《预案》修订原因的基础上，对新旧《预案》的差别进行分析总结。
《国家森林草原火灾应急预案》是国家应急预案体系的重要组成部分，是处置森林草原火灾经验教训的总结和安全高效科学扑火的依据。中国的森林草原火灾应急预案历经“从无到有、从有到优”的转变过程。1987年“5·6”大兴安岭特大森林火灾事后总结经验教训，缺乏预案引发的指挥混乱、打乱仗是主要问题之一。为完善森林防火的组织和指挥体系，1988年，国务院正式发布了《森林防火条例》，这也是国内首部面向森林防火方面的行政法规。2005年，国务院正式颁布《国家处置重、特大森林火灾应急预案》，并于2012年首次修订形成《国家森林火灾应急预案》，森林火灾防范与应对能力在现代应急管理的框架下迈上新台阶。1989年，国务院第142号文件指出，草原防火应与森林防火同等重视，农业部组建了草原防火指挥机构。2004年，前农业部颁布的《农业部草原火灾应急预案》，同时在2010年予以修订并更名为《全国草原火灾应急预案》。
随着时代的进步，中国逐渐构建起了相对完善的森林草原火灾应急预案体系，在依法、安全并且高效保护森林草原资源，应对森林草原火灾，保障国家生态安全等方面发挥着不可替代的作用。随着社会的发展，尤其是党和国家机构改革的持续深化，《国家森林火灾应急预案》以及《全国草原火灾应急预案》与当前的新的形势、新的体制机制、有效预防和化解森林草原火灾严重威胁的客观要求不相适应，亟需重新修订。《国家森林草原火灾应急预案》由国务院办公厅于2020年10月26日发布并实施，是党和国家改革后在国家层面发布的第一个预案。新《预案》对于完善中国森林和草原火灾应对工作机制，规范处置流程，特别是有效处置突发性重特大森林草原大火，确保人民生命财产安全具有重要意义。
经过对比发现，新版的《国家森林草原火灾应急预案》在《全国草原火灾应急预案》以及《国家森林火灾应急预案》的基础上进行了合并和修改。之前的《国家森林火灾应急预案》共7章28条，9 791字；
原《全国草原火灾应急预案》共8章28条，8 541字；
新《预案》共9章36条，13 571字。全文除将“森林火灾”修改为“森林草原火灾”和“森林防火指挥部”修改为“森林草原防灭火指挥部”等统一修订外，共修改171处。新《预案》保留了原来的两个《预案》中成熟的，现在仍然适用的内容，如：《预案》整体体例设计，总则的编制依据、工作原则和灾害分级，预警和信息报告中预警部分等,增加了相关重点内容，对一些关键问题作了要求，如：指挥单位任务分工、现场指挥、专业指挥、扑救安全和责任追究等内容。将两部原《预案》重复的内容和与当前形势不相适应的内容予以删除，如：适用范围、队伍保障、运输保障、航空与消防飞机保障、通信与信息保障和灾害分级标准等。新《预案》文字简明扼要、精炼精准，具体的修改内容如下。
2.1 总则的变化
此部分共修改10处，在指导思想层面，新《预案》明确指出，要以习近平中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习总书记有关防灾、减灾、救灾方面的重要理论以及有关系统性做好森林草原防火工作的有关精神指示，全面构建完善森林草原火灾处置工作机制。制定依据方面，新《预案》进一步扩展《中华人民共和国草原法》和《草原防火条例》为编制的基础。草原防灭火工作与森林防灭火工作具有高度的相似性，根据深化国家机构改革方案，将草原火灾应急预案体系与森林火灾应急预案体系相融合，符合整合部门职责，精简政府职能的要求。适用范围上，新《预案》取消了旧《预案》中“不包括城市市区发生的森林火灾”的规定。随着森林城市建设深入推进，城区内森林火灾风险升高，森林草原防灭火工作面临着家火上山、山火进城和火烧连营的新挑战。此外，新《预案》明确了森林草原火灾处置工作中要坚持统一领导、协调联动，快速反应、高效应对，分级负责、属地为主3项原则，实行地方各级人民政府行政首长负责制，同时结合分级响应机制可以减少运行环节，降低行政成本。
2.2 主要任务的变化
此部分是新增加内容，主要包括5方面内容：组织灭火行动、解救疏散人员、保护重要目标、转移重要物资、维护社会稳定。1）组织灭火行动。这是整个森林草原火灾应急处置工作中核心部分，具有危险性、时效性和紧迫性。中国已经总结出了较为完善的灭火理论和扑火战术体系，《预案》中其他工作多围绕灭火行动展开。2）解救疏散人员。这是人员从突发事件现场转移到安全地区的过程。应急管理的主要目标之一就是最大限度地保障人民生命的安全，所以森林草原火灾爆发时的人员疏散问题，同样是《预案》的重要组成部分，也是“人民至上、生命至上”的体现。3）保护重要目标。出于多种因素考虑，除了居民聚集地，许多与军事、国防、民生相关的重要设施或科研基地也会建设在深山密林中，如弹药库、储油库、变电站等，这些目标受森林草原火灾威胁性较高，一旦受到火灾威胁，则会对人民群众生命财产造成巨大影响。4）转移重要物资。新《预案》将转移重要物资列入内容，森林火灾一旦失控，很有可能威胁军事设施和重要物资。5）维护社会稳定。在快速有效控制森林草原火灾发展的同时，能否做好公共安全工作，防止灾情对社会秩序造成冲击，是检验中国森林草原火灾应急处置能力是否成熟的重要标准。
2.3 组织指挥体系的变化
此部分共修改12处，主要规范了森林草原防灭火指挥机构、扑救指挥、专家组职能和指挥单位任务分工，明确了部门职责和地方属地指挥的责任。
2.4 处置力量的变化
此部分是新增加的内容，主要针对火灾扑救力量建设以及力量调度流程和方式进行明确要求和规定。在力量编成方面，规范了力量体系，其中受过专业培训的灭火力量是主要力量，如国家森林消防队伍、地方专业扑火队伍以及应急航空救援队伍等。解放军、武警的支援力量为辅助力量，社会救援力量为补充力量。在必要时，可以动员当地林区的机关干部、职工以及当地居民开展救援工作。在力量调动方面，明确了要第一时间调动火灾发生地的处置力量，需要增援时调用临近力量，便于第一时间控制火势。进一步简化调动国家森林消防队伍的程序，使国家队的调动更具快速性。
2.5 预警和信息报告的变化
此部分共修改13处，增加了预警发布的渠道，明确了逐级上报火灾信息的程序，规范了上报国务院的重要信息内容，明确了国家森林消防队伍和地方专业扑火队伍作业流程。根据高火险预警情况，就力量部署予以调控，靠前落实防控。
2.6 应急响应的变化
此部分共修改107处，强化了当地要重兵投入，快速扑救初发火；
突出了以人为本，注重扑救安全；
优化了国家层面的应急响应机制；
充实了启动条件，把境外森林草原火灾威胁纳入启动条件之一，使启动条件更具有完整性；
明确了国家森林草原防灭火指挥部办公室对火灾的评估研判、启动建议和审批环节，从而使应急响应的启动更加科学。
2.7 综合保障的变化
此部分共修改11处，确定了输送、物资、经费等保障方式、流程及体制。进一步给出了搭建应急物资保障体系的详细流程，物资储备库布局及规模，明确指出将防灭火经费纳入本级财政预算。
2.8 后期处置的变化
此部分共修改9处，增加了“火因火案查处、约谈整改、责任追究”等内容。在火灾评估方面，进一步落实了行政首长负责制，加强了对火灾评估的监督。在火因火案查处方面，加强对违法乱纪纵火行为的打击力度，以达到预防犯罪的目的。在约谈整改方面，对工作不力的地方人民政府及部门主要负责人进行约谈，层层压实防火责任，督促地方人民政府和相关负责人从源头上做好火灾防范工作。责任追究方面，追究对象涵盖了森林草原火灾应急处置的全链条，主要包括属地、部门、经营主体、火源管理和组织扑救责任。
2.9 附则的变化
此部分共修改9处，对《预案》演练、管理、更新予以确定。此外，新《预案》补充了附件内容，为前线指挥部组成及任务分工，对扑火前线指挥部相应工作组的组成单位和任务进行了明确分工。
通过《预案》新旧版本的对比，发现本次修订主要集中在组织指挥体系、现场指挥机制、安全扑救、应急响应启动条件的调整和火因火案查处、约谈整改、责任追究这几方面内容。
3.1 关于组织指挥体系
组织指挥体系是否科学完善，直接决定着森林草原火灾扑救行动的成败。党和国家机构改革以后，森林草原防灭火工作过去由一家管，变成了现在几家管；
各家到底管什么，特别是在灭火行动组织指挥上，到底应该怎么办，《预案》必须作出回答。由于原《预案》形成的时间较早，加之历史条件所限，还存在着指挥单位的职责不够明确，组织指挥关系和分级处置主体还比较模糊，专业指挥和专家团队作用不够鲜明等情况。本次编修，首次将公安部、应急管理部、国家林草局和军委联合参谋部作为国家森林草原防灭火指挥部副总指挥单位写入《预案》，并对其主要任务进行了明确。对同时发生3起以上或同一火场跨两个行政区域的森林草原火灾，明确由上一级国家森林草原防灭火指挥部负责指挥。明确要求建立现场指挥机制，规范了专家组的职责，对森林草原火灾的预防、灭火组织指挥、力量调动使用、灭火措施、火灾调查评估等提出咨询意见，突出发挥专家及专业指挥的作用。
3.2 关于现场指挥机制
现场指挥机制是确保安全高效扑救的重要保证。新《预案》明确了搭建火场前线指挥部、加强现场的管控机制的流程。第一，明确了“属地为主、统一指挥，协同联动、专业指挥，生命至上、安全指挥，因险而异、提级指挥”理念。第二，规范了前线指挥单位编成及责任，前线指挥单位包括地方政府领导和公安、林草等单位以及参战力量的责任人，下辖总指挥、调度长以及新闻发言人等岗位。指挥部下辖扑救指挥、协调保障、专家团队、后勤、交通以及宣传等若干组，主要担负扑救工作的系统谋划、组织指挥、保障等内容。第三，明确了现场指挥的主要工作及步骤，纵向方面开展工作的流程，包括依据态势研判、力量调整、任务部署、组织扑打、清理看守以及交接验收等，横向维度需要同步加强的工作，包括指挥管控、应急救援、火场管控、发布宣传以及综合保障等。第四，搭建了工作制度，包括作战会议、集体决议、奖惩、安全防控等；
最后，构建了全面的通讯、气象以及交通等保障体系。
3.3 关于安全扑救
新《预案》强调应始终将生命安全放在首位，这也是最高原则，严防指挥失当造成人员伤亡。在行动处理方面，强调各个扑火力量在火场一线指挥单位统筹下科学开展扑救工作，并落实对应的职责和明确的责任与分工，以保障扑救人员安全为基础，高效完成扑救任务，切实规避各种次生灾害等问题。现场指挥员需要做好安全风险评价，强化全程检查督导，提前预设快速撤离路线以及安全避险区域，严防群死群伤事故的发生。需委派专业经验丰富的指挥成员带队进行扑火灭火工作，遵循“火情不明先侦察、气象不利先等待、地形不利先规避”的理念，对现场的机会进行精准把控，在确保扑火灭火人员安全的同时合理利用地形地势，灵活采取手段，保证火灾扑救工作的科学有效性。保障关键目标方面，强调当核心目标以及关键的危险源遭遇火灾风险时，需要迅速调用专业力量，在专业人员指导下保障现场人员的安全基础上全力扑灭火灾。
3.4 关于应急响应启动条件的调整
为进一步保证响应条件的具象化，新《预案》明确了国家层面以森林草原火灾地区、面积、受灾程度、伤亡人数、社会影响等指标为启动条件，设置等级响应评估建议和审批流程，同时提升了启动应急响应的规范性，完善了救治伤员以及善后处理有关内容，进一步保证了响应措施的完整性。新《预案》明确了应急响应启动的条件，既要考虑硬性规定，也要基于上述客观因素科学把握。预判可能发展较快、容易失控的森林草原火灾，要迅速提高响应等级；
而预判火灾是常规的发展趋势，通常就按常规条件启动响应。同一场火灾，从国家层面到省、市、县三级，各级响应启动的条件是不一样的，层级越低、响应启动就越快越严；
国家层面的响应启动，通常主要是从应对重大、特别重大或者重要敏感时段、关键要害地区的森林草原火灾开始的。
3.5 关于火因火案查处、约谈整改、责任追究
本次《预案》修订，以应急处置为主，适当前后延伸，向后延伸即引入了“火因火案查处、约谈整改、责任追究”的有关内容，规范国家层面应对行动应以问题为导向，使森林草原火灾处置工作从开始、过程中以及发生后形成了一条完整责任链。通过以上措施，监督整改存在的工作不扎实、处置不到位、不履职尽责等问题，尤其是因玩忽职守造成恶劣后果的依法追究相应责任。其中，火因火案查处主要是要求有火必查、有案必破；
约谈整改主要是对火源管控不力导致人为火灾频发的情况，以约谈整改的方式，对落实管控责任、加强火源管理、切实减少人为火灾发生等方面存在的相关问题给予提醒、告诫，督促限期整改，做到事前警醒防范；
对防火和灭火工作中出现的失职渎职行为进行责任追究，包括有关责任不落地、发生事故隐瞒不报、发现隐患不作为、处置不得力等，一旦发现相关情况，依据有关法律法规应追究属地、监管部门、经营主体、火源管理和组织扑救者等的责任。
4.1 坚持科学性
要立足本地扑火实战需求，解决现实重大问题，避免简单地照搬照抄，防止出现“上下一般粗”的问题。省级预案要明确并突出森林草原火灾处置的现场组织指挥机制、扑火安全、力量运用、分级响应、物资保障等关键要素，重点规范省级层面应对行动，兼顾对基层工作的协调指导。市县级预案宜细不宜粗，侧重现场组织指挥机制、扑火安全、力量编成、应急保障等，特别是对先期处置和一线指挥员的指挥流程、火场管理等需要把握的关键问题要严格规范，满足实战需要。
4.2 坚持与可用资源充分结合
与各类可用资源充分结合，做到预案指向明确，文中有物，虚实结合，环环相扣，尽可能合理地调配各类资源，以较少的投入实现扑火效益最大化。
4.3 坚持与时俱进创新发展
适应党和国家机构改革新形势新变化，以开放的思路、前瞻的视野和严谨的态度修订有关内容，要根据政策、法律、技术手段、经验、自然、社情的变化，适时进行修订预案，使其始终处于良好的可操作状态。
4.4 坚持民主和充分论证
制定和修订预案时要切实弘扬民主，寻求各方建议，开展更广泛和全面的调研，寻求更多的反馈，使预案得到社会各方的理解和支持。
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