周 宇 涂啸菲 韩邦辉
（1.安徽大学 法学院，合肥 230601）
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出要完善“法治化、国际化”的营商环境。继“十三五”规划后，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中再次提出要完善“营商环境法治化建设，构建一流营商环境”，并要求“强化区域协调发展，提升长三角一体化发展水平，构建高质量发展的区域经济布局”［1］。营商环境建设与区域协作共同服务于中国经济高质量发展大局，因而建构长三角区域营商环境协调机制是国家发展战略提出的必然命题。［2］
营商环境是指市场主体在市场准入、生产经营和退出市场等过程中的所有外部环境因素和条件的总和。营商环境作为一种以市场主体为核心的微观环境，不仅包括市场环境和政务环境，还包括法治环境与人文环境。营商环境的优劣与否，关系到国民经济和生产力能否健康有序发展，良好的营商环境是一个地区“硬环境”与“软环境”的综合体现，也是一个地区提高综合竞争力的客观需要。因此，营商环境就是生产力，优化营商环境就是提高生产力。
长三角区域作为“一带一路”和长江经济带的重要交汇点，经过多年发展，不仅成为国内高质量发展的创新示范区，并且实现了从区域合作到区域一体化协调发展的重大转变，但在营商环境协调发展方面，长三角各区域内营商环境建设水平参差不齐。作为全国范围内首个跨省区域协调机制建设区，长三角地区应当在促进区域一体化营商环境协作机制上先行先试，为其他区域协调机制的建立提供示范和引领作用。法治是促进经济高质量发展、优化营商环境最根本、最稳定的保障，因此，长三角地区建立营商环境区域协调机制必须将法治作为第一位，以法治保稳定、促发展。优化长三角区域营商环境法治协作治理要将公平公正贯穿到立法、执法、司法等法治各环节，建立区域一体化营商环境法治协作机制，推动长三角区域实现高质量一体化发展。
（一）国内外法治营商环境的研究现状
构建长三角一体化营商环境法治协作机制不仅要遵循国家战略与顶层设计，还要结合长三角地区的实际情况，借鉴国内外已有的法治化营商环境研究，探索适合本地区的法治营商环境协作机制，助力长三角地区实现一体化高质量发展。
国内外对于法治营商环境的专门性研究主要集中在内涵及建设路径等方面，且已有部分研究成果。对于营商环境的法治化内涵的研究始于美国制定的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，强调营造公平竞争的市场环境与保障投资者的合法权益［3］；
瑞士政府对于法治营商环境的建设包括政治体制、劳动力与市场经济体系、税收体系和投资法体系等［4］。在中国，各地区也纷纷在法治层面对营商环境优化采取了一定的行动，如广东省2012年发布的《广东省建设法治化国际化营商环境五年行动计划》［5］和上海市发布的《上海市优化营商环境条例》等，为国内法治营商环境建设制度化改革与优化提供诸多可供参考的依据。在营商环境法治化建设路径方面，有学者主张从投资、金融和行政等方面入手，完善法治制度、营造公平的市场环境，打造良好的国际化营商环境［6］；
也有学者主张从各国本土法治体系出发，兼顾国家标准评价体系，从而建设法治化营商环境［7］。
（二）长三角一体化营商环境法治协作机制的探索成果
长三角各地区在开展一体化建设和优化区域内营商环境的过程中加速了长三角区域内营商环境法治协作机制的建立，并取得了部分成果。随着《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《关于建立长三角优化营商环境法治保障共同体的工作方案》《长三角九城市司法局优化营商环境法治保障倡议书》等相关文件的出台及落实，长三角地区合作交流机制已经初步形成，并确定长江三角洲区域的法治营商环境协作共享制度，持续优化区域法治化营商环境，为扎实推进长三角一体化高质量发展提供法治保障。
1.省际合作交流机制基本建立。为了加强长三角地区三省一市跨省合作交流协作，长三角地区三省一市分别召开了三省一市人大监察司法工作协作会议、长三角一体化发展法治保障协作会等会议，并签署、发布了《长三角地区三省一市人大监察司法委关于加强公共法律服务工作协同倡议书》《关于建立长三角优化营商环境法治保障共同体的工作方案》《长三角九城市司法局优化营商环境法治保障倡议书》［8］等文件，以搭建协同高效平台为目标，增进思想共识、强化责任共担、促进发展共享为理念，加速建立区域省际合作交流协同机制，支持和推进区域内公共法律服务体系建设和一体化发展，促进区域内依法共治、政策共商、机制共创、资源共享格局的建立。
2.区域共享联建工作逐步展开。随着加速区域融合协调意识的不断提高，长三角各地区加强区域内信息共享、跨区域协作的呼声也愈加强烈。长三角地区三省一市检察机关共同签署《沪苏浙皖检察机关关于依法全面充分履行检察职能为扎实推进长三角一体化发展提供司法保障的意见》《长三角区域检察协作工作办法》［9］等文件，加强区域数据与服务平台共享，推进司法标准统一，深入区域检察协作工作制度创新，加强行动措施的系统性、整体性与协调性。沪苏浙皖三省一市各综合执法主要部门联合发布了《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作三年行动计划（2021-2023）》《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》等，有序推进三省一市城管执法一体化发展，共同打造公平稳定的营商环境；
除此之外，沪苏浙皖还共同推出长三角区域户口迁移、户籍类证明“跨省通办”和首次申领居民身份证“跨省通办”试点工作，发布区域内养老协作标准、食品检验标准等区域内协同标准，在各地区内实现医保“一卡通”、养老服务标准一体化、食品安全检测共享信息追溯和未成年信息共享与保护跨区域协作联盟等，推动长三角区域行政执法信息共享与保护联建工作的展开。
3.营商环境法治保障体系更加完善。为推动长三角一体化司法协作平台建设，为长三角一体化发展提供更加精准有力的司法服务和保障，最高人民法院出台《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》《关于为推动长三角一体化发展提供司法服务和保障的实施措施》，成立推动长三角一体化发展司法工作小组，完善推动长三角一体化发展司法联席会议机制和司法协同工作规划制度；
长三角生态绿色一体化示范区执委会发布《关于在长三角生态绿色一体化发展示范区强化知识产权保护推进先行先试的若干举措》，推进知识产权联合保护、加强知识产权服务资源共享流动、推进知识产权管理服务一体化、强化知识产权保护一体化制度保障。
当前在全国范围内，跨省区域协作机制尚未全面展开，作为全国区域协作先行的试点地区，长三角地区尽管已经开展了初步探索，但仍然存在营商法律服务体系尚不完善、区域执法协作缺失和相应裁判制度的缺位等问题。
（一）区域内营商法律服务体系尚不完善
营商环境法治协作机制应当建立在良好的法治体系基础上。从国家整体营商环境层面来看，我国营商环境建设尽管经历了从传统的计划经济模式到现在的市场经济模式，而当前环境下部分相关法律规制单薄，缺乏系统性的营商环境法律总体治理体系。
从法治建设顶层设计角度来看，我国跨省区域协作的综合性立法明显不足，从而导致长三角区域内营商环境协作机制的综合性立法严重不足，难以支撑长三角一体化的国家战略目标。如当前我国跨省区域协同的相关文件只有《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》［10］等政策性或规范性文件，缺乏相应等级的法律法规。这也就导致了长江三角洲区域的综合性营商环境顶层法治严重缺位，无法适应长江三角洲区域一体化的国家战略要求。
从法治建设细化设计角度来看，长三角各区域内出台的有关法治营商环境建设的区域协作立法也存在等级不对应、内容不协同，甚至缺乏相应法律的情况。如上海市人大常委会通过的《上海市优化营商环境条例》，江苏省人大常委会通过的《江苏省优化营商环境条例》和安徽省政府通过的《安徽省实施〈优化营商环境条例〉办法》。
从法治建设协作角度来看，长三角区域在企业注册登记、财税征收、金融管理和土地管理等领域缺乏相应的一体化政策支持和协调机制，各区域内的法律规制及保护标准不统一，市场主体之间缺乏同等保护。从整体来看，无论中央还是长三角各区域，对区域协作法治营商环境保护的综合性立法仍有待完善。
从长三角区域内企业主体存在的问题来看，目前区域内对于民营企业的重视程度仍然有待加强，如仍存在利益维护法律规范相对较少，中央层面的原则性规定并未具体细化到地方、市场规范无法起到充分的引导作用，且与民营企业有关的维权规定较少，区域内法治营商环境治理仍需进一步加强。
（二）区域内执法部门协作不畅
长三角地区必须以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。党的十八届四中全会决定指出：“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。”［11］长三角区域的法治营商环境协作机制的建立需要通过执法来将其实质化。
首先，长三角地区营商环境法治协作机制的建立必然涉及沪苏浙皖三省一市地方政府之间的有效合作，但当前国内行政系统采取严格的条状化管理机制，导致长三角地区建立营商环境执法协作机制既无可依据的相关规范，也无先例可循。三省一市在行政区划设置上的分离给地方政府之间的合作增加了较大的难度，从而致使长三角地区执法协作机制涉及领域有限，效率不足。
其次，长期以来，长三角地区执法机构属于双重领导的模式，分别隶属于上级执法部门和本级地方政府，这种管理模式并不利于区域执法协作机制的建立。尽管当前区域内部分执法机构之间开始协作执法，如各区域内城管部门和税务部门等都分别签署了行政执法协作协议，但从主体上来看，也仅限于少数的几个职能部门，各级政府之间并未形成横向的协作机制，而从合作内容上看，协作执法涉及的范围较窄，未能形成区域内系统有效的合作机制，部门之间的联动仍需加强。除此之外，长三角各地区内的行政执法机构受制于本地区的实际发展情况及地方政策限制，难免会在区域开发利用时优先考虑本区域的利益，以实现本区域内经济利益最大化为执法目标，在一定程度上会阻碍长三角一体化市场要素的流动，妨碍长三角区域一体化法治营商环境协作机制的建立。
最后，区域内营商环境协作机制的建立涉及三省一市多层级的政府部门，信息体量大，协作难度较高。长三角地区营商环境建设涉及主体较多，而建设成果又受到多方面因素的影响，不仅包括地方财政支持多少，还与部门官员政绩等挂钩，对区域内各方主体利益诉求关系协调难度较大；
从目前取得的营商环境建设实践成果来看，当前区域内法治协作层面仅仅存在于三省一市各省级地方政府之间的高层合作，更低层级的市、县、区等之间的协作较少，涉及协作机制具体事项的对接无法精确到各基层地方政府。
（三）跨区域纠纷解决机制尚不完善
近年来，随着经济的发展，营商环境方面的纠纷日益增多，但长三角各区域由于经济发展不同步，各区域内的审判资源不均衡，各地对于司法纠纷的判断标准把握不一，导致区域内的相同判决，结果不尽相同的情况发生。《中华人民共和国行政诉讼法》中规定跨区域审判管辖案件进行最终裁量权行使的主体为最高法，但若将所有的跨区域的纠纷案件都交给最高法来指定法院管辖处理，会出现由于最高法对于长三角区域的具体情况不能够完全掌握，有时指定管辖的法院不适于该案件，却仍然来管辖的情况发生。另外，营商环境案件纠纷较为复杂，不仅涉及传统的民事合同、刑事犯罪，还涉及大量的知识产权和行政协议类以及国际经济纠纷，因此，案件具有较高的复合型，这也就要求处理纠纷的司法人员具备相应的复合型知识，但当前长三角区域内的部分法官及司法人员缺乏此类营商环境案件纠纷处理知识，无法应对当前营商环境案件纠纷的复合性要求，不利于长三角区域一体化法治营商环境协作机制的建立。
营商环境是一个与经济表现利益密切相关的问题，法治营商环境则是从顶层设计上对该经济问题进行宏观调控，而长三角地区营商环境法治协作机制更是在法治营商环境中融入区域协同发展的现实需求，故而建构长三角地区营商环境法治协作机制既需要考虑到地方上的经济表现，充分发挥长三角区域优势条件，从宏观上更好地把控营商环境的建设，也需要充分考虑市场的流通性，发挥市场自我调节功能。长三角地区在区域位置上，不仅相互毗邻，气候相近，人缘相近，而且长三角三省一市内大部分地区共同构成“江南地区”。这种天然优势为区域内交通互联，加强人员流通提供了便利条件。从经济来看，长三角地区作为国内经济实现高质量发展的首个国家战略建设地区，肩负着探索区域协作机制建构、促进区域内经济实现高质量发展的重担，不仅在国家层面获得了改革先行先试资格，而且得到了经济层面的政策支持。从行政区划来看，三省一市都是处于同一级别的省部级行政单位，彼此之间互不隶属，有利于在区域内营商环境法治协作机制的建构上展开平等的交流与合作。
建立一体化营商环境法治协作机制，是优化长三角区域营商环境，加强区域一体化协作、推动长三角区域实现高质量发展的前提与保障。因此，应当在加强区域性协作的基础上，加强长三角区域营商政务环境法治协作，解决跨区域协作纠纷问题，实现区域内数据共享，统一法治标准，加强权利救济，建立多元化的纠纷解决机制，提升区域内营商市场一体化水平，促进长三角区域实现一体化高质量发展。
（一）加强区域性协同立法
加强长三角区域一体化营商环境协同立法，应当基于当前取得的阶段性成果，进行整体规划，完善相关法律法规与政策，形成长三角区域营商环境监管合作的法律规范体系。作为长三角区域立法主体的三省一市应当增强区域共同体意识，将长三角区域协同立法作为一个整体进行总体规划，并进行综合性立法，加强立法方面的沟通，协商针对当前各地区立法主体各自为政的立法现状的约束，同时，应当制定相关协议，以对地方执法机构的不作为行为进行约束、惩罚。完善长三角区域市场准入、市场监管和行业资质等规则，打破区域内市场流通壁垒，促进资源的流通与合理分配。加快流通效率。加强区域立法与地方立法程序、政策的衔接，并通过各区域立法主体的协同立法保障，弥补跨省区域协作法律供给不足、改善区域内地区营商环境发展不平衡问题，填补区域协作营商环境立法空白，从而形成一套科学的长三角区域营商环境协作立法规范体系。另外，要处理好中央战略部署与地方立法的衔接，避免上级文件不适应本地的情况发生。
（二）健全统一高效的营商政务环境执法协作机制
在行政执法环节，必须克服长三角一体化区域协作在时空方面的桎梏，明确区域营商环境法治协作的负责主体，实现区域内数据共享，完善权利救济机制，为长三角一体化发展提供执法保障。对于长三角地区法治营商环境法治协作机制的建立存在跨行政区划性以及涉及政策、信息体量大等问题，长三角区域执法协作应当在中央与地方分别增设相应监管部门，保证执法机制的宏观性与调控政策在地方的贯彻落实。
在中央层面，应当以国务院各部门为牵头机关，法检部门为辅，成立长三角一体化执法协同发展小组，并为其增设协调长三角地区一体化发展的职权，为长三角一体化执法协作机制制定规划文件，在宏观上对长三角一体化执法协作机制进行把控。在地方层面，长三角区域内三省一市可签署行政执法协作协议，建立区域统一的行政执法领导小组，制定统一的执法标准，推进区域政务服务一体化建设，完善长三角执法数据共享与权利救济机制。［12］首先，应当建立区域统一行政执法领导机构。长三角区域内的执法机构采取的是各地纵向“条块式管理”模式，此模式不利于区域内市场要素流通，增加了跨地区市场准入难度，影响了长三角一体化营商环境的协作治理。因此，三省一市可建立由各区域内行政执法机关领导班子构成的区域统一行政执法领导机构，统一签订行政执法协作协议，领导长三角一体化营商环境行政执法行动，增强区域内协作执法效率。另外，可在营商环境的重点执法领域如税务、监管等建立区域统一执法标准，加大跨区域市场监管，加强区域内协同执法与执法效能。其次，应当深入推进区域政务服务一体化建设。增加异地办理、信息共享等服务窗口，健全区域内市场监管体系，降低“看不见的手”对市场经济的干预程度，建设区域内营商环境评价体系，在区域内营商环境的重点领域如公共服务、城市管理、市场监管等建立统一的评价标准，并建立统一的市场准入标准清单，促进各类营商主体的公平竞争。最后，应当建立区域内行政执法协作数据共享中心。借助大数据、区块链等数字技术打破区域内数据闭环与信息壁垒，促进执法信息共享，强化区域内各执法机构的相互监督，提高权利救济效能。
（三）提升长三角一体化营商市场化水平
提升长三角区域一体化营商市场化水平，必须做到减少“无形的手”对市场的过度调控，完善市场内部资源配置，保障市场各要素流通，保证市场独立运作，加大市场诚信体系建设。
1.应当明确长三角地区各政府对于市场宏观调控的权力边界。政府在营商环境法治协作机制中不仅是监管主体，也是不可或缺的市场组成部分。三省一市的地方政府作为监管主体，应当保证区域内市场各要素得到合理流通，资源配置得到合理保障，并维护区域内市场秩序。在企业市场准入环节，对三省一市审批等程序予以简化，制定统一的区域内市场准入准则；
在市场运行环节，加强知识产权保护、市场主体利益保护等领域内的一体化协作；
在退出市场环节，制定统一的破产及清算规则，完善一系列操作程序，为企业提供良好的市场营商环境。最后，三省一市地方政府应当建立区域内统一的市场采购、招投标规则与程序，消除区域保护现象，为政府招投标等行为营造区域内公平公正的市场环境。
2.应当促进长三角地区市场要素的合理流通，完善市场内部资源配置。应当从三省一市产业结构分配不合理等问题入手，根据各区域特色，重新分配各地适宜产业结构，实现区域内市场要素的整合，实现地区产业之间的联动。其中，上海市作为国际大都市，汇聚了极多的英才、科技和资金储备，可在上海集中重点发展高新产业，合理转移轻重工业等第三产业，适当减轻城市发展环境问题。江苏和浙江应当利用其金融和先进制造业的优势，合理布局航运、先进制造业等产业。安徽省作为传统的中部城市，应当积极承接沪苏浙三省（市）的产业转移和科技成果的转化，利用其中部枢纽优势，重点发展轻重工业以及后备人才储备孵化基地等。
3.应当加强长三角地区营商信用环境建设。在长三角一体化的前期，由于缺少相关规范的指引，彼此的信用问题便成为加快区域一体化市场要素流通、促进市场内合作、降低市场制度探索成本的关键所在。建设长三角地区营商信用环境，应当做好政府、个人及企业信用的衔接，实现企业融资交易、政府与社会信用的有效共享，促进市场信用转化为市场要素，以营商信用环境为基助力长三角建立一体化营商环境协作机制。
（四）加快跨区域多元纠纷解决机制的建立
在司法领域可通过司法机关发布区域内典型案例和出台联合解释，统一三省一市各级法院有关营商环境审判与裁量标准。强化法院的调解功能，搭建长三角区域营商环境案件调解平台，完善仲裁、行政复议、行政裁决等纠纷处理机制，建立多元化的纠纷处理机制。借助人工智能、区块链等互联网技术拓宽案件审理渠道，建立网络一站式办理平台，对区域内法院和案件进行统一调配，提高区域内法院办案效率，确保裁判标准的统一。另外，在司法队伍建设上，要加强营商环境司法队伍人才培养建设，组建营商环境复合型人才的专家队伍作为复合案件咨询团队，并对司法从业人员加大知识产权与跨学科知识的专业培训，提高司法工作人员的专业性。
长三角营商环境法治协作是基于长三角一体化发展的需要，长三角区域实现高质量发展，也离不开营商环境法治协作的助力。长三角区域一体化虽仍处于初步探索阶段，但作为全国首个跨省区域协调机制建设区，对于其他地区的区域协作可以提供示范与引领作用。因此，应当始终坚持“一体化”发展战略，协调地方利益，加快建设营商环境法治协作机制，推动长三角地区实现高质量持续发展。
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