赵吉
(上海交通大学，上海 200240)
党的二十大报告指出，要推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定；
坚持总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程[1]。社会安全属于国家安全与公共安全相交叉的领域[2]，关系到社会大局稳定，全面提升防范应对各类风险挑战的水平是新时代提升城市社会安全的应有之义。当前我国仍处于社会主义初级阶段，发展不平衡不充分的矛盾突出，特别是人口和资源向大城市集聚的特征也愈发突出。城市不仅面临诸多历史遗留矛盾，而且“旧的矛盾未完全解决,新的矛盾又不断涌现”[3]，社会安全复杂性十分突出。实现城市社会安全的治理现代化是保障人民安全、夯实国家安全的必然要求。党的二十大报告突出强调要提高公共安全治理水平，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。科学识别城市社会安全的风险挑战，在治理经验中提炼安全理论，对于应对复杂风险社会具有重要意义。
城市社会安全研究是理解国家安全规律、推动国家总体安全的重要维度。首先，城市既是国家治理的中观层面，又是基层社会治理的指导者，其面临的社会治理对象既具象又多样，社会安全风险和复杂性都更为突出。其次，城市具有较多行政资源与社会资源，在人口资源、经济体量、权力权限、治理工具选择上都更具有能动性，实现社会安全治理转型更具可能性。更重要的是，当前社会主义现代化城市建设也突出强调统筹安全与发展，把安全作为发展的前提。塑造有利于发展的安全环境，既是以人民为中心建设人民城市的必然要求，也是顺应城市发展规律、实现城市科学发展的必然要求。本文基于总体国家安全观视角，将安全与风险作为相对应的范畴，以复杂系统理论阐释城市社会安全的特性，并在此基础上分析城市社会安全面临的全链条风险挑战，以期丰富城市社会安全治理转型的学术原理及可行路径。
谈及城市，人们通常更关注其地理属性和社会属性。在相当长时间内，专门的城市学研究是以地理学者为主体的，这使得关于城市的知识总是依据地理边界去划分政治经济关系，由此关于城市事务的行政条线与基于地理划分的“块”之间同时存在分割。经典行政科层制认为专业分工能够提升行政效率，却忽视了行政地理单元的再细分事实上也导致“条”“块”交错分割复杂化。不仅如此，依据行政区划展开的资源配置与社会需求不匹配也导致城市治理的难度加剧，地理只能作为任务分割单元，却不能成为科学配置任务的依据。特别是城市社会安全问题往往具有突发、不确定、联动等特征，基于风险的安全资源配置逻辑应超越基于区划的安全资源配置逻辑。在网络化驱动下，城市也正在通过大数据、区块链、人工智能等技术将整个城市映射到一张网络之中，从而增强整个城市运行与管理的科学性；
城市的发展边界也日益冲破区划束缚，各类跨地域功能区、都市圈、城市群不断崛起。在这一背景下，提出面向城市真实社会属性的安全理论十分重要。
(一)城市的总体性：基于相互联系而涌现的巨系统
“系统”在希腊文中的词根本意是“有组织的整体”，最初被用来表示一种整合的过程，或将事物加总在一起产生的一种合成机制[4](p.3)。西方社会科学界比较主流的一种观点将“系统”定义为一种由一些相互联系的且可被经验感知的部分所构成的整体[4](p.4)。城市本身就是由巨量经济社会元素组织起来的有机整体，这既是其本质上的社会属性，也为其成为系统构筑了基础。系统论认为，当提及某些部分或要素构成了一个系统时，需要通过指定边界的方式把它的部分和关系从环境中分离出来[5]。城市的地理属性，特别是通过权力关系划定的行政边界，构成了城市的刚性边界，为城市成为相对独立的系统提供了可能。由于组成城市系统的子系统数量非常大，甚至难以计数，因此城市系统是典型的巨系统。与此同时，由市场关系与社会关系联结的诸要素，也在事实上可能超出城市的行政边界，成为与城市巨系统紧密联系的部分。
将城市视为一种复杂巨系统，对于从总体上把握城市本质具有重要意义。既有关于城市的理论，都是从经济、社会、政治或地理某一个方面切入展开研究，这使得对城市整体的把握是切割的，并且在方法论上是一种还原论主导的机械主义。即便这些视角都能够从某一方面提供深刻的理论，但如果能将既有的知识与系统论相结合，则能够基于对城市整体知识的把握来理解城市当中各种复杂现象发生、发展与演变的规律。从系统理论角度看，要从整体上注意城市的两方面特性。
首先，城市作为巨系统面临相互交织的复杂问题。城市中的各类问题不仅规模大、量级大，并且大多同时交叉存在于多个行政领域，容易引发问题的传导与蔓延。城市中一些秩序混乱的区域，其背后往往与市政、交通、规划乃至就业保障、社会政策等紧密相关，仅靠短平快的处置难以彻底实现治理效能。此外，还有一些城市问题叠加进复杂的历史因素、环境因素、人口特性，使得单一问题的解决极易牵连其他问题。由于存在紧密的利益关切和媒介联系，社会安全的治理过程还会引发更大范围群体的关注，产生次生社会问题。
其次，城市巨系统的复杂性无法被还原或分割到部分之中。按照系统理论的观点，城市的复杂性是由其内部子系统的复杂性累积与涌现出的。涌现是指那些高层次具有而还原到低层次就不具有的属性或功能，也就是说出现“整体大于部分之和”的效果。众多学者都提出社会系统具有这种非线性特性。由于既不具有线性的相互作用关系也不具有因果决定关系，因此整个城市系统的特性难以在城市的部分中被单独观察出来。也就是说，对于整个城市而言，已经具有了不同于其部分的状态和特性。以社会安全为例，整个城市的社会安全治理任务体量极大且复杂性极高，如果将社会安全的治理单元划到最小的社区，那么任务规模和复杂性就都会小得多。但不能因为每一个社区单元的治理复杂性低，就低估整个城市的社会安全治理复杂性。因为由每一个社区单元自下而上涌现出的治安问题，往往不需要低层次治理单元面对，但却是整个城市社会安全治理不可忽略的基本面。
(二)城市社会安全的复杂性悖论
总体上看，城市作为人口与社会关系更为集中的巨系统，在社会治安方面将面临更大的不确定性及外部风险，成为典型的复杂巨系统。在社会安全治理过程中，不仅会面临多元思想与利益带来的不一致性，还会诱发发展本身带来的风险，这使得城市社会安全的复杂性命题始终存在。近年来，调整社会治安体制机制，强化社会安全治理的智慧化手段，成为应对城市社会安全复杂性的重要取向。但实际上从系统理论和复杂性理论来看，城市社会安全仍面临着一些复杂性悖论。
首先，城市社会安全治理越是趋近于精细，越是趋向于复杂。复杂性不是某种情形的固有属性，而取决于观察者在与特定情境互动过程中所能做出的区别。治理精细化导向下，社会安全治理不仅要面临各个领域更加细微的治理议题，也要最大限度地深入基层网络，实现对社会安全的全覆盖。这在一定程度上使得社会安全治理这项工程变得愈发复杂。与此同时，对微观议题的关注也容易使社会安全治理陷入碎片化的盲区。由于不能够科学地把握各个子系统之间的相互关联，城市社会安全治理可能会产生连带性问题，造成复杂性的自我增殖。经常出现的因社会治安问题而产生的上访举报与抗争问题，正是这种复杂性增殖的具体表现。
其次，城市社会安全因为对象变化迅速而趋向于复杂。复杂性本身不是静态的而是动态变化的。博尔顿(Boulton)等人认为，世界是单个部分相互依赖、彼此进行互动的过程和结果，世界不是静态的而是动态的、不断变化的，因此复杂的世界更接近于一种到来时(becoming)[6]。而城市社会安全正无时无刻不面临着即将到来的挑战，城市巨系统中各个元素之间的非线性和不确定性关系使得城市社会治安的形势和发展充满动态性。越是变化发展的治理对象，越是积聚复杂。我国大城市的扩张与发展依旧迅速，不仅传统的治安风险依旧突出，随着城市活力的提升，人员密集场所、新技术新业态也不断涌现，相应的法律、政策、技术尚未健全，这对城市社会安全治理提出了挑战。
最后，城市社会安全因内部组织与环境独特性而趋向于复杂。复杂巨系统城市内部各子系统的构造也有所差异，因此在各个地区或不同领域，社会安全面临的风险挑战也存在明显的异构性。同一种治理方案，往往不能够在不同的环境或不同的情境下产生同样的作用；
甚至在不同的时间阶段，针对同样的事件，运用同样的治理措施，也可能产生差异化的结果。近些年城市内部不断生长出新领域、新业态与新型组织，随着社会自我创新的迭代，制式化、标准化的社会安全将始终与唯新唯变的社会发展之间存续张力。
从系统理论和复杂性理论的视角看，城市社会安全治理需要应对复杂多变的情境和不确定性挑战。仅靠制式化、机械化、标准化和碎片化的治理模式难以应对这种复杂性挑战，一些悖论性问题将长期存在，并会与具体的社会安全问题交织成为棘手难题。当然这种理解主要是基于复杂性理论的逻辑推演，城市社会安全悖论将是贯穿在社会安全领域的基础性问题。
城市社会安全治理转型需要以整体性、系统性思维谋划，因此最合适的分析法不是切割城市社会安全治理对象，而是切入城市社会风险应对的流程。链条式分析法更多被应用在风险分析领域，其认为风险链是风险因素在前一阶段的存在，随着程序和事态的发展进行传递，从而导致下一阶段中存在诱发风险、造成风险事件的现象[7]。在生物风险[8]、事故行为风险[9]等领域，风险链为重要的理论研究和实证研究提供基础。奥尔特温·雷恩(Ortwin Renn)曾在国际风险管理理事会发布的白皮书中构建起“人类需求—人类目标—技术选择—事件—结果—暴露问题—后果”七个环节的风险链分析框架，并应用在能源安全等领域的分析之中[10]。本文也以此框架为基础，对城市社会的风险应对进行链式分析。由于在能源安全领域，技术产生的后果相对而言存在较清晰的阶段性、传导性特征，而社会风险交织和叠化的特征明显，对社会安全风险的分析相对复杂，因此本文对雷恩的风险链框架进行一定的修正，将“结果”与“问题暴露”两个环节合并，同时对各个环节的分析内容也进行针对性的改造，得到如下的城市社会安全治理链条(参见图1)。
图1 城市社会安全的总体风险链条结构
城市社会安全治理链条包括两个部分。一是安全事件发生之前的预防性治理阶段，主要包括社会需求、基于需求对治理目标的确定和治理方式的选择。这一过程通常发生在权力体系内部，并且由于社会安全问题长期被权力体系高度垄断，因此预防性治理阶段也具有极强的专断性特征[11],主要表现为权力体系依据自身偏好而采取举措。二是过程治理阶段。在过程治理中，由于事件已经发生，并和社会产生了相互作用，权力体系需要针对事件进行处理，对事件可能产生的结果以及后果作出应对，并需要与社会进行互动或者组织化交缠(organizational entwining)，因而在这一过程中主要行使的是权力体系的基础性权力。社会安全治理链条的分析方法是基于风险的传递性，即基于风险问题发生、发展与演变的过程，将每两个环节联系起来，从而分析社会安全治理中可能存在的问题和结果。按照这种方式，可以将关于城市社会安全治理划分为五个分析阶段，各个阶段所面临的问题及后果又有所差异。
第一，在社会需求与社会安全治理目标锚定的过程传递中，经常会出现安全治理目标滞后于社会需求的情形。城市社会安全治理需求与经济社会发展阶段相联系，城市社会不断涌现出的新问题，甚至潜在的风险隐患，都构成广义社会需求的重要部分。但囿于安全治理目标锚定要综合研判社会发展全局，对于一些不具有鲜明属性的新事物或风险源，城市管理者无法都将其纳入治理的目标当中。社会安全往往只能将对社会产生实质性危害的问题列入治理清单，这必然会出现治理目标无法完全覆盖社会需求的情况，因此及时而又迅速地捕捉正在演变为安全问题的风险至关重要。从这种意义上来看，需要提升城市社会安全治理的敏捷性，建构起一种以现代信息交互与感知技术为基础的，以适应性、灵活性和回应性为特征的社会安全治理敏捷型创新机制。
第二，在治理目标锚定和治理方案选择的过程中，极易出现治理形式简化治理目标的情形。治理目标本身指涉内容宽泛，需要通过政策化和制度化的治理方案实现；
而治理过程则必然要选择具体的形式，实现对目标的标准化、清晰化界定。正是选择治理形式的过程，导致治理目标指涉的意义贫乏化。并且中国政治体制下存在较复杂的条块分割，这也必然导致社会安全总体目标在具体的地方或条线执行过程当中被分割化简，以适应地方的整体性政策安排。更重要的是，治理目标通常具有模糊性，而具体的治理方式选择需要进行清晰的界定，通过标准化、数字化方案来选择具体的治理手段与治理内容是行政管理科学化的必然。因此，最大限度地关切社会安全治理目标，防止过度简化带来的风险问题，对于实现社会安全治理现代化具有重要意义。现阶段应当对社会风险进行系统性监测与预防，对于安全目标所关切的问题能够进行全方位的把控，这样一旦问题升级便可以及时识别并采取果断举措。
第三，在治理方案选择与安全事件相互作用过程中，安全事件的跨领域、跨区域等特点，使其难以与既有安全管理体系有效对接。城市社会治安面对的问题不因城市管理权力的区域划分或部门划分而分散，这就导致安全事件发生时治理主体往往跨治理单元、跨政府部门。随着进入过程治理阶段，基础性权力(也就是更多依赖科层体系实现政策目标的能力)取代专断性权力，成为至关重要的方面，这不仅取决于科层的能力，也受制于现实安全问题的复杂程度。在网络高度发达、联系更加紧密的现代都市，众多社会安全事件往往会产生蝴蝶效应、联发效应，这对城市安全治理的整体性、系统性提出了更高的挑战。任何政治体制都要以社会中的“事件”为原料来推动制度内部各种关系的运作[12]。从这个意义上说，由于社会安全的复杂性和特殊性，我们需要通过增强城市安全治理的协同性来提高应对复杂社会安全问题的能力。
第四，在安全事件发生到治理结果显现的过程中，难以依靠线性规律进行判断。既有的社会科学研究更注重对线性规律的把握，这种对线性规律的把握，往往是在过度简化假设的过程当中实现的。而对于城市复杂巨系统而言，事件所产生的结果往往会超越预判，诸多未能关注的因素也会与安全事件相互发生作用。在寄希望于安全治理专项行动的同时，我们更应关注城市应对风险的抗逆力提升，最大程度地提高社会常态风险防范能力。增强城市本体的韧性能够有效促进城市社会本身对破坏性后果的抗逆与修复。当然，城市本体韧性的提升也需要依靠权力体系的引导，并不能完全依靠城市的自身发展实现。
第五，在结果显现向后果产生的过程当中，容易引发更严重的社会性风险。由于对社会认知的有限性及对城市规律把握的局限性，单一的城市社会安全治理行动极易触发更多的深层次问题。特别是一些社会安全事件，其背后往往隐含着结构性的社会矛盾，存在出现效仿效应的可能。安全治理与应对过程也极易触发社会敏感的神经，如果处理不当就会引发其他社会问题。对于城市复杂巨系统而言，由于利益错综复杂，加之网络传播的不确定性和发达效应，对于社会安全事件的后果把控愈发困难。建立一种多层次的社会安全网络是应对安全治理外部效应的必然举措，从而实现以多层次网络应对多方面风险挑战。
可以看出，在城市社会安全的全风险链条中，由于复杂性和不确定性的存在，仅仅依靠传统的治理模式已经难以应对潜在的问题，需要基于复杂系统的观点，采取更有针对性的治理方式，以优化城市社会安全治理体系与能力。基于风险链的分析可以看出，这种治理模式至少要包括五方面的目标，即提升城市巨系统的敏捷性、提高城市的系统性监测能力、增强社会安全治理的协同性、强化城市社会本体韧性，以及构建多层次的社会安全网络(参见表1)。
表1 城市社会安全风险链条分析
党的十九届四中全会强调要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国的制度优势更好地转化为治理效能。2020年习近平总书记对政法工作作出指示，也强调要更加注重系统观念、法治思维、强基导向，推动政法工作高质量发展。不仅如此，近年来“全周期管理”“城市生命体”等治理观念也在不断凸显国家顶层治理策略设计中的总体性思维。概括来说，全链条治理就是基于系统的观点把握事物之间的复杂联系，以及问题产生的非线性联系，进而构建与治理对象复杂性相适应的全链条治理结构。
城市社会安全的全链条治理是基于城市安全影响要素的复杂性与不确定性，强调从相互依赖的各要素入手，构建一个安全威胁从生发到深入再到消弭的治理链条。全链条治理是总体国家安全观在城市社会层面的现实反映，是以系统思维为逻辑起点，以跨学科知识为治理资源，以构建系统灵活的治理网络为框架，以提升治理敏捷性与强化城市韧性为治理策略，构筑的一个从防范到应对城市安全威胁的全链条适应性治理系统。具体而言，要在如下层面对城市社会安全全链条治理进行优化。
第一，从全链条治理的过程来看，要为标准化、制式化社会安全治理制定敏捷化方案。在保持既有体制机制相对稳定的前提下，要提升安全治理体系的敏捷性，建立敏捷政府是优化标准化、制式化安全治理模式的重要机制。敏捷政府强调迅捷性、回应性与适应性三个方面的特征[13]。这要求安全治理体系能够敏捷感知外界快速变化，对变化做出快速的反应，并利用变化，灵活、快速、有效地制定新战略，从而对自身资源进行快速整合及再分配[14]。尽管城市巨系统纷繁复杂，但仍然可以被感知、被预测，因为宏观现象是由微观主体之间的互动造就的，而微观主体之间的互动在很大程度上表现为信息、物质与能量的交换。在现代大数据技术条件下，这些互动痕迹通常是可以被记录和分析的[15]。现代信息技术特别是以大数据、人工智能、区块链为代表的新兴技术，为城市社会安全治理敏捷方案提供了支撑。以敏捷方案弥补程序化、流程化政府处置的效率洼陷，增强对城市复杂巨系统性的适应能力与把控能力，是当前城市社会安全治理的优选之路。
第二，从全链条治理的技术维度来看，要依靠技术赋能社会系统性安全监测能力。当前社会安全直面的新生风险、交叉风险、复发风险、系统风险，交汇出防控机制的整体困境[16]，提升城市社会系统性的监测与预防能力仍然是必要举措。既有安全监测的应用产生了良好效能，特别是“科技强警”和“智慧警务”等信息和视频监控技术与网格化管理的结合,促使治安防控体系智能化和精细化[17]。国际经济合作与发展组织OECD甚至认为,21世纪监管型国家的出现是发展现代工业文明必不可少的一步[18]。在做好法律保护与技术伦理规约的基础上，深化社会安全的监测体系建设，仍旧是提升系统性治理的重要技术支撑。
第三，从全链条治理的联动机制来看，需要搭建社会安全治理协同平台。安全无小事，实现安全治理的协同化既是应对复杂性、系统性社会矛盾的现实需要，也是革除地方与部门碎片化治理弊病的客观要求。要摒弃西方合作治理、多元共治的理念，推进各主体发挥不同作用，在此基础上实现合作、协调、竞争、博弈，最终达到一种具有协同效应的协同治理(synergetic governance)[19]或总体性治理[20]。社会安全治理协同平台要坚持“党管安全”，发挥党在搭建安全治理协同平台的绝对主导权和话语权，重视党的领导、专业分工、专家方案与民众诉求的意见交换，促使安全治理产生良好的社会政治效能。
第四，从全链条治理的功能属性来看，需要增强社会安全治理的韧性能力。既有的社会安全治理方式通常具有手段的专断性、方案的单一性以及施策的机械性，具有刚性消耗式管理的特点，即一次安全治理行动不能为城市社会增强抵御风险的韧性。按照系统论的观点，城市社会需要引入负熵从而实现结构的稳定，因此应当注重安全风险冲击对城市持续发展的积极价值，在安全治理中注重培育城市社会的鲁棒性(robustness)，在适应性转型中增强城市社会安全治理的谋略性(resourcefulness)和社会自发应对风险的及时性与本领。
第五，从全链条治理的总体来看，要构建多层次社会安全网络以增强治理体系复杂性。一个组织系统要有效地发挥作用，必须拥有与其环境相同的复杂性。因此如何建立一种在复杂、不确定环境条件下具有较强发展与创新能力的治理组织系统成为问题的关键，这也是复杂性科学中复杂适应系统(complex adaptive system)回答的问题。城市社会安全治理体系主要体现为“两级政府、三级管理、四级网格”，这一治理体系最大限度地延展了科层治理的覆盖面。但要应对更为复杂的社会安全风险，应当构建城市社会安全“2+X”治理体系，即抓住市域与社区两个基本盘，并叠加若干功能性治理尺度：既注重市域层面社会安全治理体系技术化设施和平台的搭建，也重视社区层面化解矛盾防范风险的本领，更要重视以功能区、连绵带、社会流向为基础的安全治理尺度建构。
总体国家安全观的提出为革新城市社会安全治理提供了更高的目标要求。党的二十大报告创造性地将公共治理置于总体国家安全的语境下进行部署，充分体现了城市社会安全治理对于总体国家安全的重要意义。本文以总体国家安全观为指引，借助复杂系统理论的相关视角，分析了城市社会安全的总体风险链条及其特征，提出全链条治理作为一种系统化方案的必然性。城市社会安全关系到社会主义国家社会建设与社会文明的优越性展现，也是建设人民城市、满足人民美好生活需要最基本、最直接、最重要的方面。在统筹发展和安全目标下，建设现代化的城市社会安全全链条治理模式从而不断夯实国家安全的城市社会底座具有重要价值。未来，还应当从技术手段和管理流程重塑的角度进一步研究实现全链条治理的具体机制与方案，从而为推进城市安全体系与能力现代化提供可行的理论成果。
猜你喜欢链条复杂性系统Smartflower POP 一体式光伏系统工业设计(2022年8期)2022-09-09WJ-700无人机系统军民两用技术与产品(2021年10期)2021-03-16个性链条小资CHIC！ELEGANCE(2021年46期)2021-01-11PFNA与DHS治疗股骨近端复杂性骨折的效果对比中华养生保健(2020年2期)2020-11-16简单性与复杂性的统一科学(2020年1期)2020-08-245款链条油推荐">链条养护好帮手：5款链条油推荐中国自行车(2020年2期)2020-04-26基于PowerPC+FPGA显示系统装备制造技术(2019年12期)2019-12-25产业链条“链” 着增收链条当代陕西(2019年13期)2019-08-20连通与提升系统的最后一块拼图 Audiolab 傲立 M-DAC mini家庭影院技术(2017年9期)2017-09-26应充分考虑医院管理的复杂性中国卫生(2016年9期)2016-11-12